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深入推进城乡结合部综合改造

深入推进城乡结合部综合改造

一、城乡结合部综合改造的必要性与意义

城乡结合部作为城市与农村的过渡地带，其综合改造是新型城镇化进程中的重要环节。当前，城乡结合部普遍存在基础设施薄弱、公共服务短缺、环境治理滞后等问题，亟需通过系统性改造实现高质量发展。

（一）破解发展不平衡矛盾的关键抓手

城乡结合部长期面临“双重边缘化”困境：既难以享受城市优质资源，又无法保留乡村传统优势。通过综合改造，可统筹城乡资源，推动基础设施互联互通，缩小教育、医疗等公共服务差距。例如，改造后的区域可承接城市疏解功能，同时保留乡村生态基底，形成城乡要素双向流动的新格局。

（二）提升城市韧性与承载力的必然要求

随着城市扩张，城乡结合部成为人口集聚、产业转移的“压力缓冲区”。改造需重点解决交通拥堵、排水防涝等“城市病”，通过道路网络优化、地下管廊建设等手段增强抗风险能力。北京大兴区旧宫镇通过改造排水系统，使内涝发生率下降70%，印证了基础设施升级的紧迫性。

（三）探索可持续发展模式的重要试验田

城乡结合部土地资源复杂，既有集体建设用地，又有国有闲置地块。改造中可创新土地复合利用模式，如将废弃厂房转型为文创产业园，或利用集体土地建设租赁住房。成都郫都区通过“产居融合”模式，在改造中保留15%生态用地，实现经济与生态效益双赢。

二、城乡结合部综合改造的核心路径与实施策略

改造需坚持“问题导向、分类施策”原则，从空间重构、产业升级、治理创新等维度协同推进。

（一）空间规划与功能重构

1.分层划定改造单元：根据区位特征划分“城市融合区”“过渡提升区”“乡村联动区”，分别制定改造标准。上海闵行区将虹桥商务区周边5公里范围划为“城市功能延伸带”，统一规划商业与居住用地容积率。

2.弹性预留发展空间：在改造中预留10%-15%的“留白区”，为未来新兴业态提供载体。深圳龙岗区在布吉街道改造中预留科创用地，后期成功引入3家国家级实验室。

（二）产业培育与动能转换

1.特色产业集群打造：结合本地资源禀赋发展都市农业、物流仓储等产业。广州白云区依托机场枢纽建设临空经济区，带动周边6个村镇发展冷链物流集群。

2.传统产业数字化转型：推动批发市场、加工厂等传统业态智慧化改造。杭州余杭区对农副产品市场进行物联网升级后，商户交易效率提升40%。

（三）社会治理与公共服务优化

1.网格化治理体系构建：将改造区域划分为300-500户的治理网格，整合城管、等力量下沉。武汉东西湖区通过网格化管理，使治安案件发生率下降56%。

2.15分钟生活圈全覆盖：以社区卫生服务中心、社区学校等设施为节点，构建步行可达的服务网络。西安未央区新建12个社区服务中心，实现医疗、养老等服务半径不超过800米。

三、城乡结合部综合改造的保障机制与创新实践

确保改造成效需突破制度壁垒，构建政府主导、市场运作、公众参与的多元协同体系。

（一）政策创新与制度供给

1.土地混合开发试点：允许集体经营性建设用地与国有土地同权同价入市。佛山南海区通过集体土地入市，盘活1200亩土地用于保障性住房建设。

2.财税激励措施：对改造区域实施前三年税收返还政策，专项用于环境治理。长沙雨花区通过税收优惠吸引社会资本23亿元投入改造项目。

（二）市场化运作模式探索

1.ABO（授权-建设-运营）模式应用：政府授权国企整体开发，企业通过运营收益回收成本。天津东丽区采用该模式完成8平方公里区域改造，节省财政支出12亿元。

2.REITs融资工具引入：将改造后的优质资产打包发行不动产信托基金。厦门集美区发行首单城乡改造REITs，募集资金9.8亿元。

（三）公众参与与文化传承

1.改造方案共商机制：建立“居民议事厅”“线上意见平台”等参与渠道。南京浦口区通过200余场居民听证会，调整规划方案37处。

2.乡土文化保护性开发：对古建筑、非遗技艺实施“微改造”。苏州吴中区将百年老宅改造成非遗工坊，年接待游客超50万人次。

（四）技术赋能与智慧管理

1.CIM（城市信息模型）平台建设：实现改造区域地上地下全要素数字化建模。重庆两江新区通过CIM平台优化管线迁改方案，减少施工返工率45%。

2.环境监测物联网部署：布设空气质量、噪声等实时监测设备。郑州金水区安装800个传感节点，使污染事件响应时间缩短至30分钟。

四、城乡结合部综合改造的难点与突破路径

城乡结合部改造虽具有重要意义，但在推进过程中仍面临多重挑战，需针对性破解体制机制障碍与利益协调难题。

（一）土地权属复杂性与利用效率低下

1.集体土地流转困境：城乡结合部普遍存在国有土地与集体土地交错分布的情况，