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用人单位劳动规章制度的立法初探

章制度的含义原来是非常广泛的，但当它与用人单位相联系时，则是一个特地的劳动法律术语。它是指用人单位为加强劳动治理，在本单位实施的保障劳动者依法享有劳动权利和履行劳动义务的行为准则。这种行为准则对单位的全体人员都具有约束力。我国《劳动法》第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”虽然劳动法有此规定，但从现实的详细实践中，我们发觉用人单位劳动规章规章日益成为影响劳动法实施的重要因素之一。

一、立法背景剖析

1、法律缺陷。早在1954年，我国法律就涉及到用人单位劳动规章制度。1954年，政务院公布了《国营企业内部劳动规章纲要》，然而，由于时代的局限性，该纲要仅限于“全民全部制企业”。目前，该规定已经失效。1982年和1986年，国务院分别公布了《企业职工奖惩条例》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，直至今日，这两个行政法规仍旧有效。但是这两个法规的有些内容已经无法适应经济进展带来的新状况。更何况，这两个法规的适用范围仅限于“全民全部制企业和城镇集体全部制企业”和“国营企业”的全体职工。1995年，《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）作为高层次的法律，共有三个条文涉及到用人单位劳动规章制度。该法第4条：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”该法第25条第（二）项将劳动者严峻违反劳动纪律或用人单位的规章制度作为用人单位可以随时解除劳动合同的法定情形之一。该法第89条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门赐予警告责令改正；对劳动者造成损害的，应当担当赔偿责任。”这三个条文明确了制定劳动规章制度既是用人单位的权利，又是用人单位的义务，并标准了用人单位违法履行此项义务或行使该项权利的法律后果。接着，在《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》的第87条，明确了《劳动法》第25条第（三）项中的“重大损害”应由企业内部规章来规定。虽然这些规定都具有较高的法律效力，但是过于原则化，抽象化。而且关于劳动规章制度的内容，程序，效力等均未涉及，这给实践操作带来弹性的同时，也增加了实际操作的难度，甚至给某些用人单位供应了躲避法律的时机。1997年，劳动部颁发了劳部发（1997）338号文件，它规定了劳动规章制度应包含劳动合同治理、工资治理、社会保险、福利待遇、工时休假、职工奖惩、以及其他劳动治理等七项内容，而且要求劳动行政部门从内容和程序两方面对其进展审查，符合规定的，才予以备案。可以说，劳部发（1997）338号文件使用人单位劳动规章制度从抽象到详细迈进了一步。但是它究竟只是由部门颁发一个标准性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。

2、现实缺陷。虽然《劳动法》第4条和劳部发（1997）338号文件均规定用人单位应当制定劳动规章制度，但实际上，一些用人单位并没有制定劳动规章制度，另有一些用人单位不按程序制定劳动规章制度，或者是劳动规章的内容违反劳动法律法规，片面强调了劳动者的义务，因而造成了很多的劳动纠纷，严峻影响了劳动关系的和谐和稳定。近几年就曾发生了一些因厂规厂纪内容违法而引发的争议，有的地方还形象地称之为企业中的“病灶”。（1）这是企业方面存在的弊端。另外，由于理论界对用人劳动单位规章制度的探讨较少，这也在肯定程度上影响了劳动执法部门在劳动执法过程中对用人单位劳动规章制度的性质熟悉不清，混淆规章制度与劳动纪律之间的界限，从而使详细的执法上有了肯定的偏差。

法律的不完善和现实的缺陷使我国必需将用人单位劳动规章制度的立法提到议程上。另外，由于我国已经全面实行劳动合同制，随着缔约和履约大量产生，不断重复，而成为用工的例行事项时，无论是用人单位还是劳动者均有简化缔约程序的要求。假如能够将用人单位劳动规章制度中涉及劳动者权利和义务的内容直接纳进劳动合同中，那么，就可以降低交易费用，削减订约和履约的本钱，从而有利于增进效率。固然这样实行的前提是用人单位劳动规章制度的内容和程序都必需合法，这就需要制定一部特地关于用人劳动单位规章制度的法律。

二、用人单位规章制度的内容

但凡在劳动法典中对用人单位劳动规章制度做出明确规定的国家，大多同时从立法上对劳动规章制度应包含的事项作列举式的规定。如《日本劳动标准法》第九章对雇用规章作了明确规定，其中第89条对应包含的事项进展了列举，包括工作时间，工资制度，退职，津贴及分红和最低工资事项，工人负担，安全卫生，职业训练，事故及非因工负伤和疾病的救济，惩处及其他工十个方面的内容。（2）我国台湾地区的《劳动基准法》也规定了类似的内容