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政策创新持续性过程及其解释

—基于垃圾分类案例的分析

贾洪波 侯欣欣*

【摘 要】政策创新已然成为当下推动国家治理体系和治理能力现代化的重要动

力，政策创新的持续性是检验其成功与否的重要评价指标。本文基于一个能够解

释创新生存问题的理论模型—“反馈（Feedback)、问责（Accountability）、学习

（Learning）”（简称 FAL），并以Y市垃圾分类为例进行实证检验，提炼出积极反馈

与消极反馈、行政问责与社会问责、单环学习与双环学习这六个层面作为地方政

策创新持续性问题的分析解释框架。研究发现，积极反馈与消极反馈、行政问责

与社会问责、单环学习与双环学习的交替出现、联系与互动，在促进地方政策创

新持续发展方面发挥着关键作用。

【关键词】政策创新持续性；FAL模型；垃圾分类

DOI:10.16775/j.cnki.10-1285/d.2022.12.007

一、问题的提出1

创新已然成为当今社会最为时尚的话语之一，无论公共部门抑或私人部门都将其视作一

种宝贵的资源与财富。虽然如此，学者们对于公共部门的创新仍然远远落后于对于私人部门

创新的研究。多数时候，公共部门被看作官僚与缺乏创新的。但是，越来越多的实践证明，

公共部门实际上是具有创新性的。不同国家的政府通过使用新公共管理的理念，或者通过机

构改革推动政府的回应性、透明性、合法性与效能。需要注意的是，公共部门对于创新的热

衷并非心血来潮，而是具有深刻的时代背景与社会意义。随着2008年经济危机的发生，世界

不同国家开始倡导“花更少的钱办更多的事”，而要实现这一目的，就需要其发现创新性方

案、提出创新性想法。而且，伴随着“邪恶性议题”在世界范围的不断涌现，公共管理者亟

须创新性手段与解决策略。然而，创新是一回事，创新的持续却是另一回事。在我国，虽然

*贾洪波，北京航空航天大学公共管理学院教授，博士生导师；侯欣欣，北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生。

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2022年第12期（总第80期）

地方政府的各种创新名目繁多、层出不穷，但是它们的持续性不强的问题也逐渐显现。有学

者对我国地方政府创新项目进行跟踪调查后发现，“即使是那些曾经获得了中国地方政府创新

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奖的项目，也有差不多三分之一已经名存实亡了”。毋庸置疑，每一个公共创新项目自设计

伊始，便涉及大量的时间、精力与资金。如果这些项目都昙花一现，那么就会造成大量的人

力、物力、财力的浪费。因此，如何确保创新的生命力与持续性必将成为公共政策与公共治

理者亟须解决的重要议题。

学界对政策创新的重要性已形成普遍共识，对政策创新持续性的理论探讨也早已开始。

梳理国内外政策创新持续性的相关文献，可以看出已有研究主要遵循时间持续和空间扩散两

条研究进路。从时间持续性的角度研究政策创新，主要关注于提炼出政策创新持续性的影响

因素。国外学者Kern认为，理念、政策与利益在促进地方政府可持续的创新方面发挥着关键

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作用。Walker指出，组织学习、管理能力和组织规模这三个因素对维持政府创新具有显著影

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响。国内学者王焕祥和黄美花提出了影响地方政府创新可持续性的内生和外生决定因素。其

中，内生决定因素包括创新动力和方式、创新规模、创新强度、创新制度化能力和水平等，

外生决定因素则是指地方经济发展水平、创新与非正式制度的偏离、创新的内生需求以及创

新主体与其他政府间的合作与竞争。韩福国等人认为，一个国家的创新空间、创新类型、创

新动机、政治民主、合法性、官员资源获