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环境管理行政合同

环境行政合同是环境行政治理的一种方式，在兴旺国家已经有成熟的制度，并起到了良好作用。我国环境治理中，环境行政合同已经消失，并发挥越来越重要的作用，具有广泛适用的前景。但是，到目前为止学界对环境行政合同的理论讨论是滞后的，并影响了相关法律制度的建立，从而直接阻碍了这一制度的适用。本文首先对国外环境行政合同制度进展分析，其次结合我国的环境治理实践进展探讨，最终提出建立和完善环境行政合同法律制度的一些建议。期望拙作抛砖引玉，能引起学界对环境行政合同法律制度的更多关注和讨论，以完善环境行政合同法律制度。

一、环境行政合同制度的缘起

我国实施可持续进展战略以后，环境问题受到普遍关注，加强环境行政治理已成为可持续进展的迫切任务。行政合同制度在20世纪初在世界范围内消失并快速进展，也在环境行政治理领域得到大量运用。行政合同也称行政契约，是行政主体一实施行政治理为目的，与行政相对人就有关事项经协商全都而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的详细表达[1]。在依法行政理念与行政合同互动适应过程中，确实存在对行政合同立法化的趋势，但是这只是对常见的行政合同类型的标准化、固定化而已，并没有否认行政合同可以在没有法律明确规定的情形下缔结[2]。在现代法治国家，随着给付行政的兴起，传统上以行政命令和强制为特征的行政高权性行为存在的领域已大大缩小，而其形成的权利听从关系，也是通过法律对政府和相对人彼此之间权利义务的不对等配置表达出来的。在这种不对等的权力义务配置框架中，也存在法律没作规定之处。在这个法律没有给予政府权力及相对人相应义务的领域，政府在依法行政理念的支配下对这个领域中的事务是不能实行高权性行为的。相对人也没有必需听从政府领导的义务，而政府为实现行政规制目标可以与相对人进展充分协商，引导其自愿承受政府政策。

众所周知，世界范围内环境问题特别紧迫，地球是有限空间，容纳力量、承受力量都有肯定极限，而现在人类的活动已经靠近，局部地区已经超出了这个极限[3]。上个世纪六十年月的日本正处于重化工业阶段，成为全球污染严峻的国家。为了治理严峻的环境污染，日本最早在环境行政治理领域引入环境行政合同。日本于1964年12月创设“横滨方式之公害防止协定”[4]。所谓公害防止协定，是指地方公共团体和从事有发生危急的企业活动的企业主，就关于防止公害的措施进展交涉而签订的，以让该企业主实行防止各种公害的措施为内容的协定。这种协定有正式以协定命名的，其中也有以备忘录、字据、协议书等形式消失，不管其名称如何，只要是企业主对公共团体商定实行防止公害措施的协定，从广义上说都是公害防止协定[5]。该协定是在上个世纪60年月末期在日本开头流行的。其背景是当时中心法令对公害规制规定的不充分，且公害法制仅在“公害防治与经济进展之调合”范围内才能实施。地方公共团体为避开自行规定较中心立法严格的公害规制而与中心立法相抵触，就积极地和企业交涉商定其实行较中心立法严格的公害预防措施。这种方式极大促进了当时日本环境污染的预防和掌握，不仅缓和了企业与当地居民的关系，而且还详细确定了全国的限制标准，以防止环境污染。现在，在日本公害防止协定已经成为与法律及条例并存的第三种公害防止行政上的治理制度。

关于公害防止协定的法律性质，日本行政法学界主要有两种观点，一是绅士协定说，二是契约说[6]。后者认为，公害防止协定是为了保全该地区环境这种居民共同的利益，地方公共团体作为行政手段的一环而缔结的。所以与通常的民事契约有着性质上的区分，应看作行政契约。不过，作为公害防止协定的内容，虽然有作出比法律规定更严峻的规制，同时规定地方公共团体的职员进入现场检查权等的事例，但不能成认通过契约创设公权力，那应当是法律或者条例管辖范围，公害防止协定的实效性只能通过民事方法来验证[7]。由于公害防止协定的胜利实施，其影响已经扩大，与整个地域环境整备相关联的地域整备中的契约方式也受到留意。该领域中具有特色的是，这里契约当事人不仅限于行政主体和地域居民这种方式，而且也包括行政厅认定的私人间的协定这种手段。例如，《建筑基准法》第69条以下，《都市绿地保全法》第14条以下，都有相关规定[8]。

类似的情形也发生在美国，美国的环境爱护局（EPA）就与全国一些最大的垄断组织（如美国钢铁公司）签订了一系列类似日本“公害防止协定”的协议（具体状况）。英国虽然法律没有管辖公共合同的特地规章，但合同却常常被作为行政手段来贯彻政府的某项政策，特殊是在“规划领域”，政府拥有广泛的达成协议的权利，以便限制和调解土地的开发或使用