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第四章政策工具

政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，

选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果等问题对政府能否达成即定

政策目标具有决定性影响。从这个意义上来说，政策工具研究是十分有必要的。然而，目

前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。本章将对政策

工具的几个基本问题加以探讨。

第一节政策工具概述

当我们研究政策工具时，首先会碰到这样一系列问题，比如什么是政策工具，政策工

具研究从何时开始以及政策工具该怎样分类等等。对于这些问题，从现有的文献中可以查

出相当多的资料，然而却找不到一个统一的答案。下面，我们先从政策工具研究的状况谈

起。

一、政策工具研究的兴起

对政策工具的研究有着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随有着对政策工具的

研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行动及其影响的关注。对工具的兴

趣的增加使得政策制定者们开始根据目标和手段之间的联系来进行思考，这种转变被看成

是战后政府治理的最为重要的进步之一。

政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共

组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。此后，大量的假设和提

问都是以这一点作为基础的。工具研究并不必然的只与一个单一的学科相联系，相反，它

存在于社会科学的不同领域。在经济学领域，工具途径已经流行了相当长时间，为了达到

既定的经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直就被当成工具来使用。在政

治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本

原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对工具

的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构

—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。法学领域同样包含着工具研究

途径，20世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点；公共行政学研

究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。

20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面

的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算胡德（C.Hood）的《政府的工具》

（1983、1986）；在90年代，最有影响的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPeterand

FransK.M.vanNispen)所主编的《公共政策工具》（1998）一书（该书是1992年春在荷兰

鹿特丹大学举行的政策工具研讨会的论文集，较全面地反映了目前政策工具研究的现状，

是一本很好的参考书）。

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最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这

些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。那么，是什么推动了工具研究的盛行呢?

首先，理论与实践的结合。大学学者与政策工具领域的实践者(实际操作者)保持密

切的联系，比如说高校法律权威同时也参与实际生活中法律的制定、执行、评估以及终结

等过程。这种学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题。因此，

推动了对政策工具的研究。

其次，近代以来政策执行难度和复杂性程度的大大提高以及政府职能的扩张，导致对

政府管理相关知识的需求增大，这就要求对社会政策问题做更多的科学与实证分析和研

究。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，

根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了重大贡献。

第三，工具研究途径的倡导长期以来得到政治和意识形态方面的支持。对福利国家的

某些政府部门的不满使人们要求对政策失败的分析予以更多的关注。20世纪80年代初，

荷兰的吉尔霍徳（Geelhoed）委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失

败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它

付诸实践。

二、政策工具的内涵