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基础教育改革如何在基本制度上突破

[摘要]基础教育改革只有与国家实行的教育基本制度和社会制度相适应、相配合、

相协调，实现在基本制度上突破，才能发挥其在改善民生中的基础性作用。为此，我国应

改变“泛基础教育”制度设计，使基础教育成为普惠全体人民的国民基础教育；祛除“双

轨制”制度特性，促进基础教育资源配置和质量的制度公平；装配教育分流的“路由

器”，拓宽基础教育联通学制系统及劳动力市场的制度路径。

[关键词]基础教育；教育改革；教育基本制度

近些年来，我国基础教育在促进教育公平、推行素质教育、实施新课程等方面的一系

列改革，取得可喜的成就与进展。但不容忽视的是，这些成就与进展尚未触及到基本制度

层面，难以突破深层的体制性障碍，很多改革举措都难治根本，与“人民满意的教育”还

有一定差距。

这是由于基础教育改革涉及的教育人口众多，利益关系最为复杂。它既是一项关系国

家发展、民族振兴的“国计”，也是关涉千家万户切身利益的“民生”。随着党的十七

大首次将教育纳入以改善民生为重点的社会建设，基础教育已成为新时期一项基本的民生

关切，对社会成员接受高一级教育、实现社会流动和就业等各种切身利益，都发挥着重要

的基础性作用。因此，基础教育改革具有广泛的利益相关性，不仅受制于《教育法》确立

的教育基本制度，如学校教育制度、九年义务教育制度、教育考试制度、学业证书制度

等，而且还受制于一些更为基础性的社会制度，如户籍制度、用人制度、分配制度等。这

些基本制度制约着基础教育改革的可行性与有效性。换言之，基础教育改革只有与教育基

本制度以及相关的社会制度相适应、相配合、相协调，才能从根本上调整基础教育所涵摄

的利益关系，并发挥其在改善民生中的基础性作用。

当然，基本制度的突破是一个十分艰难而复杂的过程，甚至会被认为是一种不切实际

的幻化。然而，教育制度变迁有其自身的内在逻辑，那些由法律保障实施的教育基本制

度和相关的社会制度构成一种上位的制度环境，对下位的制度及其变革有着直接或间接、

显性或隐性的制约作用。基础教育改革如果只在内部进行微观、局部、表层的动作，只能

是无关痛痒的折腾，必须在基本制度上实现突破。

一、改变“泛基础教育”制度设计。使基础教育成为普惠全体人民的国民基础教育

从历史和现实看，我国基础教育在制度设计上，横跨义务教育(小学和初中)与非义

务教育(幼儿教育、普通高中教育)两种类型，纵贯学前教育、初等教育与中等教育(普通

初中和高中)三个层次，构成一种典型的“泛基础教育”，其本身与其他教育阶段存在严

重的制度壁垒。因为，不同类型和阶段的教育的产品属性与法律保障很不相同，政府及教

育主管部门所制订的政策措施难以涵盖不同类型和阶段的基础教育。国家没有专门法律来

保障和规范作为“重中之重”的基础教育，所制订的相关政策因涉及面广、制约因素多而

难以对整个基础教育发挥效力，由此造成不同地区、城乡以及家庭的青少年儿童，实际享

受着不同性质类型和水平的基础教育。大中城市及发达地区学生已享受到完整的基础教

育，而一些欠发达地区的孩子只能接受到九年义务教育(甚至还不完全)，造成同一国家的

公民享受不到同等和公平的国民基础教育。而且，基础教育不同类型和阶段之间充满关

隘，集中在“小升初”“初升高”考试制度，类似于高速公路上过多的“收费站”和“断

头路”，加剧基础教育的制度不公平。例如，义务教育虽然取消重点校、重点班和择校

费，而普通高中在“三限”(限分数、限人数、限钱数)政策下则可以继续招收扩招生，收

取赞助费；同为基础教育，学前教育却被“转制”推向市场，很多幼儿园收费比上大学还

贵，老百姓孩子从上幼儿园开始就面临选择之惑。

现阶段基础教育要在基本制度上突破，需要缩小外延，把普通高中教育从基础教育中

剥离出来，将学前一年教育纳入义务教育，使基础教育与义务教育重合起来，在《教育

法》确立的学校教育制度和义务教育制度共同支撑和保障下，摆脱对高一级教育的依附，

获得自身的独立价值和独立的学制地位，以增强基础教育的基础性、同质性和普惠性。这

种具有自身独立价值和独立学制地位的基础教育，可以摆脱长期以来“双重任务”(为

会主义建设事业培养劳动后备力量和为高一级学校培养合格新生)难以兼重、顾此失彼的

困扰，以培养合格公民为职能，成为名副其实的“国民基础教育”。

当然，基础教育这种本体回归不只是一种理念追求，或是实践活动层面的变革(如课

程改革、减轻课业负担、进行考试与评价改革等)能够实现的，它需要基本制度上的突

破。如，国家通过制订相关教育法律和政策，来消除现行基础教育