2025年从乡政村治到乡村共治村治转型中行政与自治关系重塑.docxVIP

张云生从“乡政村治”到“乡村共治”：村治转型中行政与自治关系重塑

“行政”与“自治”是村级治理中的一对基本关系，也是村级治理系统的重要组成部分。“乡政村治”和“乡村共治”是村级治理的两种不同形态“。乡政村治”强调行政与自治的二元分治，“乡村共治”则注重行政与自治的共在共生。随着国家“三农”政策的不断优化与乡村振兴的全面推进，以行政目标、行政主体、行政资源和行政规则为基本面向的国家行政权不断向乡村社会延伸，传统的“乡政村治”治理格局趋于瓦解。着眼于乡村治理现代化与乡村治理有效双重目标，村级治理逐步向“乡村共治”转型。一方面，村级治理现代化需要国家行政权的适当介入；另一方面，村级治理有效也离不开村民自治基础作用的发挥。从“乡政村治”到“乡村共治”，体现了行政与自治关系的重塑。在此过程中，需要发挥党组织的跨主体治理优势与整合能力，通过中心工作、组织动员、资源整合以及规则协同等促使行政与自治共在共生。

问题提出与文献回顾

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分。可以说，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴，更不会有国家治理体系和治理能力的现代化。在现代化国家的建设过程中，村级治理一直属于薄弱环节，尤其是随着工业化和城镇化的深入推进，农村生产要素的自由流动进一步加剧了乡村衰落，乡村社会的秩序维系与发展面临着诸多困境。为此，党的十九大提出实施乡村振兴战略，全面推进乡村社会的综合治理改革，国家资源开始大量持续不断地向乡村社会输入。为了保障资源精准高效地用于乡村建设，相应的治理要求和规则也一同传导入乡村社会，以行政目标、行政主体、行政资源和行政规则为基本面向的国家行政权不断向乡村社会延伸。20世纪80年代，农村改革后形成的“乡政村治”二元分治格局在推进国家治理现代化中逐渐转型。在国家力量越来越多地介入乡村社会和村民自治的基础作用仍然不可或缺的现实语境下，如何实现二者的共在共生，无疑对建设治理有效、充满活力与和谐有序的乡村社会是至关重要的。

目前，学术界对村级治理中行政与自治关系的研究大体有三种观点。第一种观点认为，国家行政权从外部介入村级治理是必要的。随着农业税费改革，乡村治理逻辑发生了历史性变革，国家持续向乡村输入了大量资源以实现城乡基本公共服务的均等化，这为村民自治提供了良好的外部环境，但现实中本应得到很好发展的村民自治却因自身原因举步维艰。进入21世纪，在自治主体缺失、自治经济基础薄弱等多维困境之下，村民自治的基础越来越松动，在承接国家资源大量输入的过程中，村民自治因自身能力不足而出现了一系列问题，因此，必须借助外力加以牵引和推动。通过行政任务输入、规则嵌入和组织再造的方式，既能够保证国家政策在乡村社会的顺畅执行，也能够激活村民的自治能力。第二种观点认为，从内生性角度探索自治的有效形式更有利于村级治理。有学者认为，在村民自治功能整体退化和“自治空转”的现实困境下，国家行政权向乡村社会的嵌入已经成为一种不可逆转的趋势，并日益成为村级治理的重要组成部分。在此情况下探索村民自治的有效形式，既是对行政权力下沉趋势的适应性调适，又是对村民自治的本原回归和制度完善。有学者进一步指出，将村民小组或自然村作为村民自治的组织单元，既有利于村级治理的精细化和精准化，也有利于提升基层政府的行政效力，是国家政权与传统乡村治理资源有机结合的一种有效方式。第三种观点认为，有效的村级治理需要国家行政权与村民自治权的有效衔接与紧密配合。有学者认为，村级治理处于国家与村民的对接地位，国家行政权与村民自治权在这里互动，因而，对村级治理体制的研究应该突破当前特定权力运作的形式局限，村级治理既不能完全行政化，也不能毫无限度地纯粹自治，而要保持二者的适度与均衡。实际上，在现代国家治理体系中，村级治理往往具有“自上而下”和“自下而上”双向特征，既要发挥国家的治理作用，也离不开村民的民主参与，且需要二者的有机结合。

持第一种观点的学者大多看到了村民自治能力的弱化和国家行政权力的优势，探索利用“他治”来弥补自治的缺陷。持第二种观点的学者更多是从村民自治的内生性角度出发，试图通过自治单元的调整来激发村级治理的内生动力，进而为村民平等参与和民主协商村内事务拓展空间，同时适应行政力量下沉趋势。持第三种观点的学者既看到了国家行政权在村级治理中的绝对优势和不可逆转的趋势，也看到了村民自治在村级治理中无可替代的作用，在两种力量均不可或缺且不能相互替代的现实语境中转而寻求二者的平衡。以上三种观点极具启发性，都深化了对国家行政权和村民自治权二者关系的认识，但仍存在可拓展的空间。其一，三种观点基本上都是基于“行政—自治”二分视角展开的，这有助于我们廓清行政体系与自治体系的差异，但对于解释村级治理的现实运行却存在明显的局限性。国家治理转型中的村级治理更像是一个整体性的系统工程，无论是国家行政权还是村民