2025年基层绩效考评问责层层加码表征成因和破解路径.docx

表征、成因和破解路径

基层绩效考评问责是实现治理目标的价值工具，“层层加码”可视为价值异化和工具滥用。基于目标管理理论，从行动者动机视角出发，构建“外在因素—内部动机—行为反应”的分析框架，分析可知“层层加码”呈现被动加码、主动加码、共谋加码等特征，导致减负增能的政策初衷偏位、党与政府形象受损、社会及行政资源浪费。探究背后成因，叠加有竞争动力与追责压力激增变异导致基层责任过载、高压高赏诱发官员避责与邀功理性、信息不对称引致监督受限、技术手段局限引致制度失灵等。破解此种现象，应平衡激励与问责关系，扭转错位政绩观；明晰层级间权责边界，提高考评问责的精度；正确处理问责与容错的关系，提升考评问责效力；健全社会问责监督机制，以社会权力约束政府权力。

问题与文献

问题提出

基层治理是国家治理的基石，以考评激励与问责助推基层工作、实现治理目标，被视为基层治理的有效手段。近年来，这一手段在一些地方及部门走向极端，为改变此种状况，中央相继颁布《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等一系列文件，要求统筹规范面向基层的督查检查考核工作，完善问责制度及程序，纠正滥用问责、不当问责以及以问责代替整改等问题，切实为基层松绑减负增能。中央纪委也曾多次公开曝光考评问责“层层加码”的典型个案。事实上，这类现象由来已久，甚至形成一种组织内部自上而下、贯穿执行力的管控文化，并呈现周期性循环。有组织就有考评问责，考评本身只是一种价值工具，绩效考评强化自下而上的价值导向，与目标导向的考评问责(自上而下)形成反差。在多层级政体中，目标任务的逐级量化分解是目标管理的内在要求，“层层加码”可视为管控的惯性，具有必然性，或者某种合理性。问题在于：“层层加码”将不断放大控制惯性，从而与基层的实际需求相背离，官僚主义、形式主义以提升执行力、忠诚度为表象而生成。我们感兴趣的不仅是“层层加码”的特征及其负效应，更重要的是为什么在顶层不断“明令”“要求”“禁止”之下，基层考评问责的强度、宽度、力度仍逆向而行？“层层加码”的深层次原因究竟是什么？因为只有探究其内在机理和运作逻辑，分析形成动因，才可找到破解这种现象的路径，有效提升基层治理绩效。无可置疑，基层治理是国家治理的末端，考评问责是一把双刃剑，解构“层层加码”的表象和成因是基层减负增能的内在要求，甚至是前置条件。

文献回顾

学者对官僚体制中考评问责有着较深入的研究。“层层加码”是指在落实上级政策任务的过程中，逐级增加新内容或提出新要求，将任务目标设定与任务发包中的指标数字不断拔高，主要是压缩完成时间、拔高考核标准、扩大考核范围等。超限度的“层层加码”是常规刚性要求异化的产物，是形式主义与官僚主义的“翻版”，是“另类的不作为”。

“层层加码”的成因复杂，有学者从考评制度出发，对二者关系展开探讨，认为“层层加码”是诸种控制权在政府层级间分配组合所诱发的行为。自上而下考评问责的权力基础源自于上下级部门间的控制权。周雪光和练宏将组织内部间的“控制权”概念化为目标设定权、检查验收权以及激励分配权等三个维度；胡晓东在此基础上指出，三种组织权力间表现出嵌套而非平行关系，即设定目标能否达成依赖于激励分配权的存在，激励分配权的有效发挥依赖于检查验收权的有效行使，检查验收权则是激励分配权与目标权行之有效的前导与基础。具体而言，一方面，目标设定与激励分配紧密关联，当上级设定目标设定与下级实现状况不相符时，所产生正向或负向绩效差距引发不同的政府行为及结果。其中，负向绩效差距会使干部面临很强的问责压力，从而诱使干部弄虚作假或欺上瞒下以逃避追责问责，又或者借“层层发包”向下转移责任的方式来规避自身被问责风险。另一方面，上级政府为缓解多层级委托代理中的信息不对称问题，督查设定目标完成情况，往往将检查验收权与激励分配权相结合，通过督查巡查与绩效奖惩等手段对下级加以激励控制。其中，负向强激励突出且倾向于与问责挂钩的奖惩结构，将基层官员行为动机从“邀功”扭转为“避责”，基层官员为确保本级目标的实现，出于保险起见采用“层层加码”策略，为下级设置更高的次级目标。此外，盛明科和刘勇认为，目标设定合理化难题加剧了基层治理目标的转化难度，检查验收规范化限制了基层治理手段的变通空间，激励分配不均衡导致基层治理主体问责激励错配和遵循常规以避风险的惰性治理，在三重因素相互叠加以及科层制对上负责的背景下，上下级政府间唯有反复动员，不断加压、加码。上级政府无限“加码”下级政府面对压力则以选择性执行、共谋执行、造假行为等异化执行行为加以应对，其结果不仅影响治理任务的有效完成，也打破了基层原有的注意力分配机制，即以“加码任务”为重，而忽视常规性任务，更滋生了官僚主义、