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存量资产盘活TOT项目财政支出责任评价

（一）引言

TOT（Transfer-Operate-Transfer）是转让一运营一移交”的

英文缩写，是指政府将存量资产所有权、股权、经营权、收费权等有

偿转让给社会资本，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后

资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。具体来说，就是通过

特许经营协议，把已经投产运行的基础设施项目移交给投资者去经营,

凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资者手中融得一笔

资金，用于建设新的基础设施项目。在特许经营期满后，投资者再把

该设施无偿移交回来的一种模式。

随着我国城市建设的发展，大量原有的基础设施需要升级改造，

我国城市建设进入了“存量”时代，如何盘活存量是多数地方政府关

心的问题。2020年，疫情冲击下暴露出我国民生基础设施建设的不

足，特别是在未来我国民生服务需求多元化、多层次的背景下，急需

PPP模式（TOT模式是PPP模式的一种）引入交通基建、卫生医疗、

公共设施及政务信息建设等民生领域，在政府和市场之间形成利益共

享、风险分担和长期合作关系。特别是“棚改”的逐步叫停甚至被“旧

改”所取代，亟需TOT模式盘活存量资产。就建设来说，一方面TOT

模式能够实现盘活资产带来新的收益，另一方面省去了新建甚至是重

复建设的资金，同时实现了“开源节流”一石两鸟。就运营来说，TOT

项目没有新建环节，项目就没有了长期建设的风险（一般移交后改造

时间要短的多），项目接手后或稍加改造后就可以带来现金流；另外，

由于项目收益已步入经营阶段，使得项目经营者通过把经营收益权向

金融机构提供质押担保方式再融资，也变得容易多了。

财政是一切政府行为的财力保障，大量学者对政府支出责任和财

政进行了研究。不少学者指出，1994年分税制改革存在中央和地方

财权与事权不匹配的不足，并阐述了省以下政府事权与支出责任现状

的形成路径、既有政府间事权的决定方式、中央现有改革政策给定的

空间、财政三大改革的展开逻辑与围绕着政府职能的相关改革等方面

的影响。也有学者从地方政府收支角度对PPP项目财政支出责任带来

的地方政府财政支出压力进行测算，研究显示西部地区超10%“红线”

的城市数量明显高于东、中部地区。贾康等从政府主体债务风险合理

分担的视角，对规范程度不同的各种PPP行为的财政支出责任进行分

析，市场风险的不当转移、市场回报的提前锁定和绩效考核的约束丧

失等都可能引发PPP隐性债务风险。受到财政承受能力制度效应的影

响，潜在财政支出责任减少，全要素生产率、投入替代效应和财政风

险效应降低了实际财政支出责任，产出结构效应和PPP规模效应提高

了实际财政支出责任，技术效率不足导致实际财政支出责任高于潜在

财政支出责任。我国治理体系和治理能力现代化过程中，连俊华分析

民生水利事权划分和财政支出改革的方向，分类提出民生水利事权划

分和财政支出责任的方案。在医疗领域，部分学者借助公共产品理论,

基于因素分析法构建基本医疗保险财政支出影响因素分析了基本医

疗保险财政支出模式。从国家治理机制看，有人讲财政事权划分改革

归纳为项目法和要素法两种思路，提出根据决策权与支出责任、执行

权与执行责任、监督权与监督责任这几大事权要素来对财政事权进行

进一步地划分与配置。后疫情时代，应急财政支出法治化则是划分主

体责任、疏解社会风险的制度基础，后疫情时期应急财政支出法治化

面临四大阻碍：规范体系双向错位、支出责任过度下沉、应急财权与

事权详略失衡、预算形式法定下的支出僵化等问题。

尽管学者们对PPP项目以及政府支出责任和财政进行了大量的

研究，并且近些年有显著增长趋势。但研究仅限于某个问题的探讨或

理论层面，鲜见从PPP项目实际运作进行评价。因此，本文以某市A

片区TOT项目为例，对存量基础设施财政支出责任进行评价。通过

TOT项目财政支出责任识别、测算，给出项目财政支出评价结论。为

政府有效盘活存量资产项目，提升运营效率，缓解债务压力提供参考

依据。

（二）TOT项目财政支出责任识别

某市A片区TOT项目按照“资产集中连片”及“肥瘦搭配”的原

则，将片区内涉及到的9个子项目打包运作，资产包括干部周转房、

群艺术馆及电视传输中心、地下公共停车场、综合服务管理中心、城

市道路桥梁及公园。9个子项目资产决算值121755.